司法改革背景下的人民陪审员制度改革

——以基层法院实际需求为视角

温振英

党的十八届四中全会《决定》提出完善人民陪审员制度，为人民陪审员制度改革明确了方向和目标。2015年4月1日《人民陪审员制度改革试点方案》通过，2015年5月21日，《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》颁发，为改革进一步确定了基本内容和法律依据。在当前司法改革新形势下，人民陪审员制度改革应注重结合司法改革的各项举措进行。

    一、新时期下人民陪审员制度的发展路径

    法官员额、立案登记、民商事案件级别管辖调整等司法改革举措下，基层法院的收案数进一步增长，必然对人民陪审有更多需求和更高要求。陪审制度贯彻重心在基层，问题凸显在人民法庭。以笔者所在基层法院为例，按不高于39%的法官员额比例，法庭约只能配备1至2名法官，甚至不足以组成一个合议庭。从审判绩效、审判实际出发，基层1（法官）+2（陪审员）的合议庭组成将成为常态。在陪审需求巨大的态势下，明确陪审员参审程序，制定案件事实认定的评议规则，落实办案责任分配规则等，是对司法改革的具体举措和人民陪审员制度改革有机结合的新要求。

    二、新时期人民陪审工作的现状与反思

    1.司法需求大与人民陪审员参与热情低。公众对人民陪审员制度的认知有限，参审热情有限，直接影响了陪审功能的发挥。实践中常出现因履行陪审职责与本职工作冲突，陪审员临时不到庭的情况；陪审员的履职约束和保障缺位，法律没有规定陪审员不参审或不正当参审的法律后果，导致有些陪审员拒绝参审甚至滥用陪审权利。

    2.无专门管理机构，法院负担过重。目前没有专门管理人民陪审员的机构，多由法院政工部门兼顾。随机抽选候选人等工作涉及户籍部门，个案随机抽选陪审员需提前协调，涉及陪审员的培训和管理等工作量巨大，法院负担过重。

    3.五年任期过长，人民陪审员名额不足。如笔者所在法院员额制下法官约30人，以陪审员为法官员额5倍即150名为例，近三年合议案件平均660宗/年（逐年增长），估算每名陪审员每年起码参审4宗以上案件。若陪审员怠于或不当履行陪审职责，却只能在五年任期届满之后才能重新选任，不利于正常流动，也会导致法官与陪审员联系过密。笔者认为，陪审员任期应以两年为宜，名额参照合议庭案件数确定更为符合实际需求。

    4.人民陪审员事实审认定规则空白。我国以前从未区分过事实审和法律审，这方面的经验和规则一片空白。世界上实行陪审制度的国家和地区主要的陪审案件类型为刑事案件，即便是民事领域也实行陪审制的美国，所有民事案件中只有不足6%的案件进入审判程序，而其中只有不足1/3的案件接受陪审团的审判。反观我国三分之二以上案件为民事纠纷，陪审员只负责事实审的可借鉴经验较少，亟待在试点实践中探索确立陪审员事实审认定规则。

    5.人民陪审员参审程序设计不足。“陪而不审、审而不议”与参审机制不完善、缺乏刚性的程序约束有很大关系。如司法解释虽然规定了人民陪审员可以提前阅卷，但是否通知其阅卷很随意，也缺乏具体的制度安排，人民陪审员不发问、不合议等等，无不凸显出参审程序空白的问题。

    6.审判效率可能降低。法官与人民陪审员的天然区别是法律认知不一。向陪审员解释程序、证据规则、区分事实问题与法律问题成为法官的责任，法官的释明任务大增，可能延长审判时间、增加诉讼成本，还会导致法官有畏难、厌烦情绪。而且，由于陪审员对事实认定有“天然性”“直觉性”，法官与陪审员认定的事实可能存在重大分歧，导致要提交法官专业委员会或审委会讨论决定，影响审判效率。

    三、新时期推进人民陪审员制度改革的建议

    1.结合司法需求，参照合议案件数确定人民陪审员名额。基层法院对陪审员参审的需求只增不减，按法官员额确定陪审员名额未必契合司法需求。笔者认为，应以基层法院近两年的合议案件数量为基准，将陪审员名额设定为合议案件数的二分之一以上，且任期应以两年为限，才能应付司法需求，避免同一陪审员五年内多次参审。

    2.设立专门管理机构，落实人民陪审员的权利约束与履职保障。随着“三个随机抽选”的实施，必须设立专门的管理机构，负责陪审员的随机抽选、培训、考核、表彰与补助的发放等工作。陪审员管理还应落实陪审员的权利约束与履职保障。依法参审是公民的基本权利和法定义务，对无正当理由拒不履行陪审职责等行为应进行相应处罚。为避免陪审职权滥用，应建立“权责一致”的陪审员错案追究制度，对明知有回避事项不回避，滥用陪审职权等具有主观恶性的陪审行为，予以惩戒或追责。同时，要加强对陪审员个人信息和人身安全的保护，陪审员在受到人身威胁或者财产损害时，可以请求法院采取保护措施；规定陪审员所在单位不得因为陪审员履行陪审职责而对其实施解雇或减少薪酬待遇等处分；专列陪审制度所需经费预算等。

    3.设计完善的参审程序。按法定程序参审是人民陪审员发挥职能作用的重要保障。一是要合理确定每名陪审员每年参与审理案件的数量比例，防止“陪审专业户”；二是要有保障陪审员行使权利的刚性规定，比如陪审员必须对案件事实的认定表达意见，缺乏此点则可认定为程序失当；三是健全陪审员提前阅卷机制，探索庭前会议制度；四是重视庭审程序。陪审员不是训练有素的法律从业者，参加庭审是其查明事实的重要环节，庭审不能走过场。须强化当事人的举证责任，充分发挥庭审质证、认证在案件事实认定中的核心作用，保障陪审员当庭发问、调查的权利；五是落实合议笔录和裁判文书签名确认制度，裁判文书中专列一节陈述陪审意见，特别是裁判结论与陪审意见有冲突时更应予以详细论述，体现对陪审意见的尊重与接受陪审监督。

    4.厘定人民陪审员与法官职能，探索案件事实审认定规则。人民陪审员和法官共同对案件事实认定负责，法官除了承担事实认定职责外，还要负担法律适用及陪审指引职责。案件事实乃是在事后借助证据建构出来的，是一种法律真实。法律事实主要是由证据支撑和堆积起来的程序性事实，其真伪取决于证据的真伪。法官须指引陪审员树立证据理念。实务中一切的法律指示和法律适用争论都是围绕诉讼过程中探知的“事实”进行。原告、被告提出自己的案件事实主张并提供证据，裁判文书也格式化的规定了“当事人诉称、辩称”“举证质证”“证据效力认证”“查明事实”及“本院认为”等部分，人民陪审员的作用应集中于“本院认为”之前的环节，严格审查原、被告主张事实的分歧之处，筛查证据，对每一份证据的真伪、证明力大小作出认定。进而根据采信的证据自主、中立的组建成经审理查明的“法律事实”。需要注意的是，法官不能作出有偏颇的指引或强求人民陪审员的事实认定意见与自己一致，如果意见分歧，应当按多数人意见对案件事实作出认定，但是少数人意见应当写入笔录。1（法官）+2（陪审员）的审判常态下，可能出现事实认定环节陪审员多数意见否决了法官意见，法官只能按陪审员多数意见认定的事实来决定法律适用，但由此又可能导致适用法律错误。此时可以提交专业法官会议进行讨论，法官专业委员会的意见仍与陪审员意见不一致的，应提交审判委员会决定。

    此外，法官应充分认识到人民陪审员参审在司法改革新形势下的重要性和意义，正确、负责的指引参审；陪审员亦应摆正位置，以充满荣誉感和责任感的态度积极、正当履行陪审职责，共同克服改革中的困难。最后，还应加大人民陪审员制度的宣传，使民众对陪审员制度有正确的认识，了解陪审既是公民权利也是义务，引导陪审员自觉参审。

    （作者单位：广东省清远市清新区人民法院  本文刊载在《人民法院报》8月12日期第八版）