基层法院司法建议工作存在的问题及对策 陈国华 司法建议是人民法院在审判执行工作中发现有关单位或部门在制度、工作等方面存在漏洞和问题，进而向其提出改进管理和解决问题的意见和建议。司法建议既是法律赋予人民法院的重要职责，也是人民法院依法延伸审判职能、参与社会治理的重要途径，通过提出司法建议，可促进经济社会发展，有效维护社会和谐稳定。 一、存在的问题 近年来，司法建议工作逐步得到重视并不断得到加强，但实践中人民法院的司法建议工作还存在以下问题： 1.重视程度不够。部分法院及法官对司法建议的价值和重要意义认识不足，一些基层法院没有把司法建议工作提上议事日程，作为一项重点工作进行研究部署。实践中，不少法官意识不到制作和发送司法建议是其本身的职责之一，是否提出司法建议随意性较大，逐渐形成了对司法建议工作认识不到位、工作开展不积极的现象，导致司法建议工作被放在审判职责的边缘，甚至被完全忽略。 2.数量少质量低。最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》中没有明确规定哪些问题必须提出司法建议，哪些问题可以提出司法建议。实践中，有些办案法官把司法建议当成“案外”服务性工作来对待，提出的司法建议质量不高，内容简单，没有对发现的问题进行深入分析研究，也没有对被建议单位提出具体要求、整改意见和办法。实践中基本是对个案提出司法建议，对某一时期、某一类案件反映出来的带有普遍性、倾向性问题从宏观角度提出的司法建议则少之又少。 3.反馈率低。通过调查发现，反馈率低主要是以下四个方面原因导致：部分司法建议本身质量不高，不具回复和采纳价值；被建议单位对司法建议及建议中提出的问题不重视；法院在发出司法建议之后督促落实不到位；司法建议的效力缺乏立法上强有力的支撑。司法建议仅具有建议的性质，被建议单位可以采纳或不采纳。因此，相当部分被建议单位对人民法院发出的司法建议置之不理、不予答复。司法建议没有得到反馈、采纳和落实，严重影响司法建议作用的发挥和实际效果。 4.缺乏统计分析和考评机制。一些法院发出的司法建议书没有进行编号，在审判流程管理系统中也没有司法建议一栏进行勾选，在案件质量评估和考核中，没有对司法建议提出明确要求。 二、对策建议 1.提高对司法建议工作的认识。要把司法建议工作作为人民法院的一项重要工作，作为执法办案的重要组成部分。同时要通过设置指标、纳入评估考核、开展精品司法建议评选等方式提高法院和法官对司法建议工作的重视程度。 2.进一步规范司法建议工作。严格落实最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》，根据个案、类案、综合等不同情况进一步明确制作部门、审核部门及签发程序，严格按照司法建议文书样式制作。司法建议书应当按照送达法律文书的要求送达给被建议单位的法定代表人或负责人，并在送达回证上签收或注明送达情况。司法建议书、被建议单位反馈意见及相关材料应当同案件一并立卷归档。 3.大力提高司法建议质量。在司法建议书中，要详细介绍在审理和执行案件中或相关调研中发现的需要被建议单位重视和解决的问题，以及可能产生的危害，对问题产生原因要进行分析，依据法律法规及政策提出具体的、具有指导性和操作性的建议，让被建议单位知道哪里有问题、会产生什么危害及知道怎样改进和解决。这样的司法建议，才会得到被建议单位的认可，才会提高被建议单位的反馈率，达到司法建议的预期效果。 4.提高司法建议的落实率。法院自身要加强司法建议的督促落实。司法建议发出后，承办法官或司法建议日常管理机构应及时跟踪了解相关单位对建议的采纳、落实情况，一般要求有关单位进行书面反馈。对未引起重视的被建议单位，要采取适当方式加以督促，必要时向被建议单位的上级机关或主管部门提出意见，督促建议事项落到实处。在发出司法建议前可以先行研判，对问题较为突出或反馈可能性较小的，在发出司法建议的同时一并抄送被建议单位的上级机关或主管部门；积极争取党委、人大和政府对司法建议工作的支持，力争将司法建议工作纳入社会管理综合治理工作体系，在对有关单位进行综合治理考核时，由人民法院对司法建议的反馈、落实情况提出考评意见，对于不落实、不反馈司法建议的单位在综治考核中予以扣分，对被建议单位形成一定的约束机制；建议最高人民法院、省高级人民法院通过司法解释、司法指导文件增强司法建议的强制力，对于被建议单位无视司法建议提出的问题，经督促仍不整改和反馈，可能产生更大危害的，发出司法建议的人民法院可以对被建议单位采取罚款、训诫等措施，以至对法定代表人或负责人进行拘留。 5.建立科学的统计考评机制。在目前的审判流程管理系统中增加司法建议一栏，司法建议纳入司法统计范围，统一编号，为分析和指导司法建议工作提供数据支持。将司法建议工作开展情况纳入综合评估和考核办法，可以将司法建议作为评估指标和鼓励性考核分值。将司法建议纳入评查评选范围，开展司法建议评查活动，以及优秀、精品司法建议评选工作，不断提高司法建议质量和法官工作积极性。 （载人民法院报2015年4月29日）
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