行政执行案件主要分为两类，一是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有执行权的行政机关向法院申请强制执行，法院对其强制执行申请进行合法性审查后，裁定准予强制执行的案件，即非诉行政执行案件，这类案件占行政执行案件的绝大多数，据临安法院5年的统计数据，非诉行政执行案件约占到行政执行案件的96.6%；二是行政相对人对行政决定不服，向法院提起行政诉讼，法院经审理认为该行政决定具有合法性，符合法律规定，判决维持具体行政行为或判决驳回原告诉讼请求，后行政机关申请法院强制执行的案件，这类案件占行政执行案件比重很小，据临安法院统计约占3.4%。上述两类案件都是可以由法院强制执行的案件，故将其统称为行政执行案件。行政执行案件委托执行制度是指人民法院将行政执行案件的执行权全部或部分委托给行政机关具体实施的制度。
2011年6月30日，第十一届全国人民代表大会常务委员会通过了我国第一部关于行政强制的专项基本法——《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》），这对我国行政法学研究和进步有着里程碑的意义。本文在《行政强制法》的大背景下，采用社会调查、比较法等实证分析方法和价值分析方法，在临安市人民法院工作实践的基础上，围绕行政执行案件委托执行制度这一主题进行研究探讨，以期对行政执行案件委托执行制度的逐步成熟与未来发展作出一些贡献。
一、行政执行案件执行工作现状
1.行政执行案件数量多、执行难
据杭州市中院的统计，2008年，杭州市各基层法院共审理非诉行政执行案件1271件，裁定准予执行案件1049件，2009年全年受理非诉行政审查案件1299件。2010年全市法院共受理非诉行政案件1106件，审结1101件，其中，裁定准予执行905件，占审结案件总数的82.20%，裁定不予执行31件，占2.82%。同时，与民事执行案件相比，行政执行案件投入的人力、物力、财力更多，执行难度更大。根据本院的调研，以强制拆迁案件为例，从最初摸底排查到实施强制拆除平均需要三个月时间。在强制拆迁的当天，现场要做好内层外围警戒、人员布控、后勤保障、拆除搬运等工作。在强制拆除后，一般还要对被执行人和亲属进行五至七天的专门盯控。运行这样一个庞大又细致的工程，没有上百人甚至是几百人的努力，是根本无法完成的。
2.案结事未了
据调研，法院在审查行政强制执行申请时，对于一些以一己之力客观上无法执行的案件，往往会裁定不予强制执行或将执行申请退回行政机关后结案。据临安法院行政庭的不完全统计，仅2008至2011年10月，行政庭退回土地类非诉行政执行案件就达800多件。而行政机关在收到退回案件后，一般也将案件束之高阁，结案了事。法院将执行申请退回行政机关虽属无奈之举，但这种“案结事未了”的情况不仅无法达到惩治违法的目的，而且会导致违法用地行为增多，损害政府和法院的权威与公信力。
3．各地法院行政执行案件的委托执行状况
为实现行政效率价值、推动司法权回归本位，各地法院在行政执行案件工作方法创新方面都进行了积极主动的探索。按照强制执行权的内部分权理论，即裁决权、命令权、实施权三权分离，①各地法院尝试将行政执行案件委托给行政机关具体执行。目前采用过这种工作方法的法院有慈溪市法院、东阳市法院、宁波市镇海区法院、临安市法院、富阳市法院、杭州市西湖区法院等。其中，东阳市、慈溪市法院已取得了一定成效。据调研，东阳市法院在实行了案件委托执行后，非诉执行案件的结案率明显上升。当年收案的非诉行政案件在当年即执行完结的执行结案数占该年执结案件数的比例，2007年为15.05%，2008年为52.06%，而在2009年上半年，该比例已达到了55.91%。另据统计，东阳市法院2008年1月至10月的非诉执行案件信访为79批次，2009年为40批次，同比下降了近50 %。可以看出，委托执行工作方法在缓解法院信访压力方面效果良好。据调研，慈溪市法院2007年6月至12月共委托执行非诉行政案件527件，2008年共委托执行非诉行政案件413件，执行效果理想。特别是环境保护类案件的委托执行成绩显著，自2007年至2010年，慈溪市法院共委托慈溪市环境保护局执行案件841件，基本执行完毕。
东阳法院和慈溪法院的成功案例初步展示了行政执行案件委托执行工作方法在提高执行效率、缓解法院执行压力、化解社会矛盾纠纷等方面的现实意义和价值。由此，我们认为，在未来的实践中，这种工作方法将在实现《行政强制法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的行政效率价值和立法宗旨、维护司法和行政权威方面发挥重要的作用。
二、行政执行案件委托执行模式比较
笔者将各地法院委托执行工作概括为三种基本模式，从法院工作实践角度出发，分析这三种模式的优势与存在的问题，并选出目前最具可行性的委托执行模式。
1.“一揽子委托”模式
这种模式是指法院将除行政案件审查以外的，与行政案件执行有关的全部工作都委托给行政机关的委托模式。法院仅对行政决定的合法性进行判断，行政机关负责与案件有关的所有执行工作，包括对强制执行进行风险评估、制定强制执行方案、安排物资保障、实施强制执行、对突发事件采取应急措施等。行政机关在执行完毕后，不必向法院进行执行全程内容汇报，仅告知法院执行结果即可。临安法院曾经实践过“一揽子委托”模式。2010年10月，临安市国土资源局向法院提出对张某违法用地行为的强制执行申请，临安法院裁定准予强制执行后，首次尝试将全案委托给临安市国土资源局强制执行。在实践经验基础上，本院总结出此种模式的优点：其一、行政机关自主安排执行计划，极大的调动了行政机关的积极性和主动性，最大限度的发挥出行政权的高效性和能动性。其二、最大限度的减轻了法院的执行压力。法院仅需行使裁判权，将其他全部事务都交给行政机关来完成。该模式存在的问题在于：第一、法院仅行使裁判权，不派员监督、不参与执行、不听取汇报，无法实现司法权对行政权的控权；第二、法院不派员到现场，如遇紧急情况要采取强制措施，行政机关将无法应对；第三、可能造成执行越界或执行不彻底的结果。如在上述张某的案例中，就有部分违法建筑没有拆除，土地未能恢复原状。
2．“行政机关为主、法院为辅”模式
这种模式主要是指行政机关作为行政案件强制执行的实施主体，法院通过对强制执行方案的审查、批准等方式对整个强制执行的程序和实体进行监督，行政机关调配其行政资源，实施执行方案。“法院为辅”并不意味着法院对行政案件强制执行采取充分“放手”、坐视不管的态度，而是通过对执行方案的合法性、合理性的审查和批准，派员对强制执行过程进行现场监督，决定是否采取强制措施等方式，调控和监督行政机关的执行行为。慈溪市采用的就是该种模式。以环境保护类案件为例，慈溪市环境保护局依照《慈溪市人民法院关于非诉行政执行案件委托执行的若干规定（试行）》的规定，确定执行的方案和具体程序步骤，调配人员、车辆等物质和具体实施强制执行。法院派员到场监督并决定是否采取查封、扣押以及拘留等强制措施。②从慈溪市的经验中，我们总结出此模式的优点在于：其一、有利于推动司法权回归本位。法院主要行使审判权、审查权和监督权。法院发挥审判职能，对行政决定进行合法性审查，通过行政判决和裁定来确定行政决定的合法性，此为审判权的体现；法院通过对行政机关制定的强制执行计划方案的审查，来确保强制执行方案的合法性、合理性和可行性，此为审查权的体现；在行政机关实施强制执行计划方案的过程中，法院派员到现场对行政机关执行的程序、执行行为进行监督。如遇突发情况，法院工作人员根据实际情况作出是否采取强制措施的决定，此为监督权的体现。其二、有利于调动行政机关的积极性。该模式的考核主体是行政机关，激发了行政机关做好执行工作的动力，有利于提高执行效率。其三、有利于减轻法院执行压力。该模式有效的整合了行政和司法资源，切实解决了法院行政案件执行难。此模式存在的问题在于：第一、该模式的执行主体是行政机关，法院稍有监督不力就可能将造成行政权的“恣意妄为”。第二、如果行政机关在执行过程中有违法行为或者扩大强制执行范围致当事人损害发生，则法院难辞其咎，提升了法院承担责任的风险。
3.“法院为主、行政机关为辅”模式③
这种模式主要是指法院处于主导地位，制定强制执行的方案，安排人力、物力等资源配置，对执行方案的实施进行全程的指挥，行政机关配合、协助法院具体实施的执行模式。采用这种模式的代表性地区是宁波市镇海区。镇海区委出台了《关于进一步落实重大项目强制措施维稳工作责任制的若干规定（试行）》，建立了强制搬迁案件协助法院执行机制。由法院作为主导，各行政机关协助法院实施强制执行工作。该模式优点在于：其一、法院能实现对行政执行案件的整个执行过程有效掌控，行政机关按照法院的计划执行，听从法院的安排。其二、有效防范行政权的“滥用”，降低行政机关在执行过程中越权执行、不当执行造成当事人损害的风险。此种模式存在的问题在于：其一、行政机关是法院“命令”的执行者，可能会引发行政机关工作人员的消极抵触情绪，发生拖延执行的情况。其二、未发挥出行政权高效、执行力强的优势。行政机关在具体实施中遇到的问题都要向法院请示，效率大打折扣。其三、从我国现有的政治体制角度看，法院指挥行政机关始终存在不妥。法院调动行政机关的人力、财力、物力等资源没有法律依据，即使有地方党委发文允许法院调动行政机关资源，实践层面也无法操作。
通过三种模式的比较分析，并结合临安法院的工作实际，我们认为“一揽子委托”和“法院为主、行政机关为辅”这两种模式暂不具备可行性。原因在于：其一，“一揽子委托”难以有效实现对执行工作的监督，隐患较大；“法院为主、行政机关为辅”模式要求法院对行政机关有极强的调动能力，在我国的政治体制框架下，暂不可行。其二，此两种模式暂不具备可推广性。在监督机制尚未完善的情况下，“一揽子委托”模式易发生法院“监控失灵”；“法院为主、行政机关为辅”模式，只在法院得到地方党委、行政机关鼎力支持时才能有效运行，地方特色太强，无法全面推广。上述弱点使这两种模式缺乏可操作性，难以迅速的应用到司法实践当中。而“行政机关为主、法院为辅”模式不仅弥补了另两种模式的不足，而且能够发挥行政资源优势、调动行政机关积极性、有效的减轻法院执行压力；在当下基层法院，这种模式也最为切实可行。虽然该模式也存在不足之处，但与另外两种模式相比较，这些不足是可以通过加强监管、健全运行机制等方式进行弥补和完善的。
三、行政执行案件委托执行机制的深化
（一）受委托行政机关之确定④
笔者认为受委托行政机关的确定，可以采取“渐进式”的思路，先委托给有行政强制执行权的行政机关，再逐渐扩展到委托给无行政强制执行权的行政机关。可以委托给一个行政机关，也可以委托多个行政机关，也可以将部分执行工作专项委托给某个行政机关。
1．委托给有行政强制执行权的行政机关，如乡镇人民政府、街道办事处、国土局、建设局、城市行政管理执法局、税务局、公安局等。这些行政机关在执行方案制定、资源调配及执行方面的经验都非常丰富，利于执行目标的实现。另外，为避免行政越权行为发生和被执行人认识上的混乱，强制执行内容与受委托行政机关的职权应有一定的关联性。如与城乡规划有关的强制执行案件可以委托给城市行政管理执法局、乡镇街道、街道办事处；与现场安全维护、突发事件的现场管制有关的工作可以委托给公安机关等。
2．受委托机关扩展到无行政强制执行权的行政机关，如环境保护局、工商行政管理局、林业局、人口和计划生育局等。其一、这些机关大多是向法院申请强制执行的行政机关，将申请机关作为受委托机关，该行政机关对行政决定内容、案件的处理过程和行政相对人的基本情况等都非常了解，有着天然的优势。其二、上述行政机关虽无强制执行权，但一般均享有实施强制措施的权力。从行为方式看，二者之间并没有质的区别。因此，这些机关有能力接受强制执行的委托并具体实施。
（二）委托执行制度运行机制之完善
委托执行制度的良性运行必须有良好的规则作为保障。首先应在地方党委的统一领导和全局调控之下，确定行政执行案件委托执行制度总的指导思想和精神，如临安市就由市委维护社会稳定领导小组制定临维稳〔2011〕1号《关于进一步落实征迁、拆违强制措施维稳工作责任制的若干意见（试行）》作为委托执行制度的指导性文件，统领行政案件强制执行工作。其次应制定《行政执行案件委托执行制度实施细则》来规范法院和行政机关在委托执行工作上的具体分工和程序，这是委托执行制度运行机制的核心部分。其内容应包括委托执行制度的权限分配、委托执行案件的范围、受委托行政机关的确定、突发事件的应对处置等。关于法院的职责，可以规定法院在委托执行工作中主要负责审查执行方案计划的合法性、合理性，对可能侵害公民、法人和其他组织权益的执行方案计划有权要求行政机关进行修改；规定法院在执行过程中应派员到现场进行监督但不参与具体执行；需采取限制人身自由或者查询、扣押、冻结被执行人财产等强制措施的，由法院作出是否采取强制措施的决定。关于受托行政机关，可以规定由其制定和具体实施强制执行方案计划，并接受法院的审查监督；规定受托行政机关的范围；规定受委托机关应对突发事件的程序步骤等。
（三）与相关制度之协调
不仅要在制度层面进行大胆创新，更要加强对现有制度和机制的有效整合。如将行政执行案件委托执行制度与人民调解、行政调解等纠纷调解机制进行整合，鼓励行政机关在接受委托后优先以协商和解的方式执行委托事项，鼓励被执行人主动履行义务；与信访工作机制相互配合，及时了解掌握信访、上访相关信息，增强受托行政机关在实施执行方案时的社会风险防控能力；加强委托执行制度与其他行政、司法联动机制的配合，强化与行政机关沟通，积极争取地方党委的理解与支持；建立委托执行反馈沟通机制，顺畅信息沟通渠道，形成良好的监督与被监督的关系。
（四）监督机制之拓展
依据临维稳〔2011〕1号《关于进一步落实征迁、拆违强制措施维稳工作责任制的若干意见（试行）》的精神，笔者进行进一步的大胆设想，在行政执行案件委托执行制度发展到较为成熟的阶段，将行政执行案件委托执行制度的监督权委托给纪检（监察）、检察、审计等部门实施。纪检（监察）、检察、审计等部门具有监督职权，其在监督工作方面经验丰富、技术完善。将监督权委托给这些专门的监督部门，使得行政执行委托执行的监督更加具有专业性、客观性和中立性。
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注 释：
①参见《非诉行政执行运行模式研究——兼论建立非诉行政执行令状制度》法制网，转载自中国法院网， http://www.legaldaily.com.cn/fxy/content/2011-03/31/content_2560499.htm?node=21411，发布时间：2011-03-31 13:31:51。
②参见《慈溪市环保局非诉案件委托执行工作积累了有效经验》，载自宁波环保网，发布时间：2011-08-01。http://www.nbepb.gov.cn/Info_Show.aspx?ClassID=2ba686c5-13cf-4e49-9d8b-7c52661f684a&InfoID=82f90b49-77bd-4e22-8055-fc6d5b6ea257。
③应当说明的是，我们认为此种模式并非真正意义上的委托，因为该模式将行政机关的角色定位在“协助者”的位置上，实际上是“听从”法院的安排，配合法院的工作。但为论述方便，我们将其与另两种模式一并比较。
④我们在本区块采用“受委托行政机关之确定”作为标题，而非“受委托机关之确定”，是有一定考量的。基于《行政强制法》的立法理念，该法不仅规范行政机关的行为，而且要保护行政相对人的合法权益。行政强制执行是对行政相对人影响较大的公权力行为，稍有不慎就可能给行政相对人造成伤害。故我们认为，应将受委托机关暂时局限于行政机关。
课题组成员：徐雷昶 田 泉 刘滢滢
注：此文转载自《法官论坛》2012年第2期
