当前司法救助中存在的问题及对策

——以执行阶段的司法救助为主要视角

苏克鸿

    司法救助是国家对遭受犯罪侵害或民事侵权无法获得有效赔偿因而导致生活困难的当事人予以救助的行为。其作用在于抚慰刑事案件被害人心灵创伤，解除生活陷入困境当事人困难，体现社会主义公平正义价值观，树立司法公信力以及维护社会和谐稳定。救助的形式有政策性救助、法律援助、心理疏导、精神抚慰以及经济救助等多种形式。其中经济救助在诉讼环节包括诉讼费的减、缓、免，以及司法救助金的补偿。本文就当前人民法院执行阶段司法救助金审核及发放过程中存在的问题进行初步的探讨并提出相应的应对策略，以期对国家司法救助制度的全面建立有所助益。

    一、 当前司法救助中存在的问题

    首先，缺乏专门救助审查机构。2014年，由中央政法委牵头联合相关部门及最高人民法院、最高人民检察院发布了建立和完善国家司法救助制度的试行意见，规定法院、检察院、公安及司法行政机关在办理案件、处理涉法涉诉信访问题过程中，对符合救助条件的当事人，应当告知其有权提出救助申请。该实施意见从宏观上建立了我国司法救助制度，明确了公检法及司法行政机关均负有司法救助的主体责任，但因各机关的业务类型有别，致使该实施意见留有一定的制度空白需要进一步补充和完善。在法院的司法实践中，向当事人告知、审查救助条件、提交报批程序、发放救助金，均由案件承办人员一人完成，虽然期间也有进行审查的程序，但因审查不够专业而更多表现为形式审查。这种模式从权力运行上来看其弊端在于缺乏权力制约和监督，从业务精细程度上来看不够专业准确，尤其对于虚假诉讼，虚假证明材料辨识能力有限，致使救助中新的问题时有出现。

    其次，救助目的动机存在认识偏差。司法救助以扶危济困为宗旨，以化解社会矛盾、构建和谐社会为目的，以应助皆助为目标，努力做到使每一个受到侵害未得到赔偿的刑事被害人、民事被侵权人获得来自国家的经济帮助。但在司法实践中对救助的目的和动机依旧存在一些偏差。一是为结案而救助。有的执行案件的法院、案件承办人为了提高执行结案率，对没有执行能力且符合救助条件的案件实行了救助，案件遂以结案处置，致使有的后来又具备执行条件的案件无人关注，助长了部分缺失诚信当事人逃避法律义务的心理。二是为息诉罢访救助。有的法院为达到使案件当事人息诉罢访的目的而进行救助，这犹如饮鸩止渴，尤其一些案件当事人在采取过激方法后获得了司法救助，其结果在社会上往往起到了不良示范效果，彻底改变了司法救助的本来意义。

    再次，缺少公开透明的可预判制度。最高人民法院2000年出台了对经济确有困难当事人予以司法救助的司法解释，第一次明确规定我国司法救助制度，彼时的司法救助以减轻困难当事人的经济负担为形式，目的在于使群众打得起官司，救助内容仅包括诉讼费用的缓交、减交和免交，可以称之为减负型司法救助。2007年最高人民法院进一步将司法救助的内容扩大到对刑事被告人指定辩护人。直至2014年初，最高人民法院、最高人民检察院与其他部委联合发布了建立和完善国家司法救助制度的试行意见，该意见的出台使我国原有的减负型司法救助过渡为以补偿型司法救助为主兼有其他救助形式的司法救助模式,标志着国家司法救助制度的正式建立。新的司法救助制度试行以来在帮扶群众、化解社会矛盾方面发挥了积极的作用。但是，由于该项制度尚在试行阶段，无论其知晓度还是操作性，以及体系完备方面，都有待于加强和完善。各地政法主管部门或法院为了规范司法救助大多制定了适用于地方的具体操作规则，这些规定在实际操作中起到了规范救助程序的作用，但因总体上救助是以原案件的承办人为主体方可推动，又因地区经济水平的差异、救助资金稀缺等各种原因，使得人为因素对救助影响较大。各地救助制度的不同，且救助制度仅为内部办事流程未对外公开，致使公众对案件是否符合救助，是否能够获得救助，以及获得救助额度的多寡，失去基本预判，从而导致随意操作存在可能，廉政风险徒增。

    最后，救助资金来源单一且案款回流不足。当前司法救助中，各法院救助资金的来源基本完全来自当地政府财政拨付。2009年最高人民法院提出各级法院应协调有关部门推进建立司法救助基金，但实施中实际状况并不乐观。限于政府财力的有限性，对于一些案件当事人经济状况极度困难确实需要救助，但因涉案标的过大，法院也局限于一次性救助原则的限制，实际中并没有获得任何经济救助。有的地方规定一案一申请，专款专用，案件在申请救助时被执行人的经济状况无法查明或被执行人确无履行能力，但由于审批周期耗时较长，有的案件待到款项拨付时情况已发生变化，又具备执行条件或被执行人又具备履行能力，已拨付的救助款不能用于他案只能退回。对于得到救助后又具备执行条件的案件，大部分被救助的申请执行人在获得救助后对被执行人的财产状况依然最为关注，一些已获救助的申请执行人在发现被执行人财产线索后又向法院提出执行请求，法院如果执行，再次执行后所得案款的分配问题，工作量的计算，均缺少明确规定，致使各方积极性难以调动，再次执行几乎没有可能，案款回流乏力，司法公信力及司法权威性也因此受到损伤。

    二、 对策和建议

    首先，增设专门司法救助机构。在法院内部或者独立于法院设立审核管理司法救助行为的专门机构，使司法救助与案件执行相分离，案件承办人对经其初查符合救助条件的案件具有加注意见并向当事人告知的职责，具体救助的审查、批准以及救助金的发放均由专门机构实施。司法救助作为国家对困难当事人的救济援助，体现的是社会主义价值观，与国家赔偿具有完全不同的意义。因此，为不致引起社会公众对救助本意理解的偏差，如果由法院内部机构承担此职责，则不宜由国家赔偿办公室等名称的机构承担。

    其次，明确司法救助的目的。通过制度建设、舆论宣传、案例引导，使社会公众、司法工作人员、党政部门的领导干部从思想上明确司法救助的目的和意义，摈弃为结案而救助，为息诉罢访而救助的错误认识和错误做法，坚决杜绝不闹不救助、小闹小救助、大闹多救助的恶性循环怪圈。司法救助是国家对没有履行能力或逃避履行义务的被执行人所做的替代性履行，对于执行时没有能力履行但后来又具备履行能力，以及逃避履行义务的当事人，不应免除其应承担的法律义务。因此，对于救助以后原执行案件能否结案应根据具体情况具体确定，不应以结案一概而论。

    再次，统一国家司法救助制度。党的十八届四中全会以决定的形式明确提出健全司法救助体系的总体要求，围绕这一要求，笔者认为，立法机关应以法律的形式对国家救助制度加以规范，明确承担司法救助的主体机关，通过立法形式对司法救助资金加以保障。最高人民法院、最高人民检察院、公安机关、司法行政机关应根据自身业务特点分别制定符合自身实际的司法救助规定。建议最高人民法院尽快出台具体明确、操作性强的法院系统司法救助实施办法，对救助案件的类型、救助条件、救助比例、申请程序等，通过制度明确加以规定，尽最大可能排除人为因素对救助工作的影响。打破各地自行其是的局面，消除有的地方对救助进行内部操作、不公开透明的现象，使案件当事人以及社会公众对于获得国家救助的可能性以及获得数额的多寡具有一定的预判性。实行司法救助案件分类管理的办法，对救助后原案件实行区分处理。对获得救助人的后期权利、被执行人义务是否免除、被执行人财产继续追查的积极性调动，以及司法救助与社会其他形式救助之间的衔接，均应通过制度加以明确和规范。

    最后，设立来源广泛的司法救助基金。一是政府拨付。政府财政拨付作为目前救助资金的唯一来源，在以后也将继续是司法救助基金的主要来源。设立专门的司法救助基金，政府根据上年度的救助数额适当调整后拨付本年度救助资金，从而保证救助基金的来源持续和稳定。二是资金回笼。通过对可能执行的案件、嗣后具备执行条件案件的继续执行，在申请执行人权利得到充分保障的前提下，使部分执行款项回流进入基金，作为其他案件的救助金，循环利用，多次使用。三是社会募集。定期向社会公布司法救助情况，公开相关账目，赢得社会广泛信任，获取社会慈善机构及爱心人士的资金捐助与支持。

    （作者单位：甘肃省兰州市城关区人民法院  本文刊载在《人民法院报》10月21日期第八版）